PPP模式是政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域給予合同建立的一種合作關(guān)系。PPP項(xiàng)目作為改變傳統(tǒng)的政府公共服務(wù)供給模式的新變革，呈現(xiàn)出參與主體眾多，合作周期超長，合作內(nèi)容復(fù)雜等特點(diǎn)。按“合同辦事”是PPP模式的精神實(shí)質(zhì)，不同參與主體、諸多實(shí)施環(huán)節(jié)、每項(xiàng)目標(biāo)及其每一項(xiàng)變化，都將最終通過具體的合同文本予以體現(xiàn)。PPP合同作為項(xiàng)目合同的核心，如何設(shè)計(jì)PPP合同的核心條款，平衡項(xiàng)目各方重點(diǎn)關(guān)切，順利完成談判，最終實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施，是PPP咨詢服務(wù)工作的一項(xiàng)特別重要的內(nèi)容。

一、合同藍(lán)本的選用

2014年12月2日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))之附件《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014）》；2014年12月30日財(cái)政部，發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))之附件《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》。這兩個(gè)合同指南都是目前行業(yè)內(nèi)開展PPP項(xiàng)目合同編制的重要藍(lán)本。

從合同內(nèi)容上看，兩部委出臺(tái)的合同指南，設(shè)置的PPP項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容和核心條款基本一致；從合同編制的可操作性方面分析，國家發(fā)展改革委發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014）》提出了較為明確的合同章節(jié)和條款的構(gòu)成，更符合傳統(tǒng)意義上合同示范文本的使用習(xí)慣；而且與之前建設(shè)部發(fā)布的《城市污水處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》（GF-2006-2504）在條款設(shè)置的邏輯次序等方面基本相同，后者已有十年以上的成熟應(yīng)用實(shí)踐。

二、以PPP模式開展農(nóng)村污水處理項(xiàng)目的主要難點(diǎn)

相對于較為成熟的城市污水處理項(xiàng)目，農(nóng)村污水處理項(xiàng)目普遍存在著單位建設(shè)運(yùn)營成本大、規(guī)模效益差、治污效果不明顯、收費(fèi)難等問題，究其原因，主要是以下四個(gè)方面：

（一）項(xiàng)目區(qū)域范圍廣，服務(wù)負(fù)荷分散。目前，農(nóng)村污水PPP項(xiàng)目一般采用全縣農(nóng)村污水處理整體捆綁形式，以粵西某縣級市農(nóng)村污水PPP項(xiàng)目為例，共涉及10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、75個(gè)行政村，納污面積約2000平方公里，服務(wù)區(qū)內(nèi)戶籍人口約33萬。由此可見，由于農(nóng)村人口密度小，村鎮(zhèn)居民分布不集中，污水收集難度相對較大。

（二）污水量小，配套管網(wǎng)投入大。以前述粵西某縣級市農(nóng)村污水PPP項(xiàng)目為例，建設(shè)鎮(zhèn)級污水處理廠10座，單座污水處理廠的設(shè)計(jì)處理量，最大不過1500噸/日，最小不足800噸/日，共計(jì)處理規(guī)模為10300噸/日；而污水管網(wǎng)工程，需敷設(shè)DN300-DN1200污水收集管道113.68公里。項(xiàng)目建設(shè)投資32690.56萬元，單噸污水建設(shè)投資強(qiáng)度超過3萬元/噸。

（三）缺乏基礎(chǔ)資料，難以科學(xué)決策。由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村地區(qū)一直呈現(xiàn)人口凈流出狀態(tài)，通過戶籍人口推算的污水排放量與實(shí)際排水量之間可能存在較大差距，同時(shí)，對于污水水質(zhì)、已有排水管渠、最終收納水體等與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營息息相關(guān)的基礎(chǔ)資料，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏與污水處理相關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)、管理人才或技術(shù)人員，往往沒有進(jìn)行系統(tǒng)性的記錄和整理，使得項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營過程中難以科學(xué)地進(jìn)行決策和管理，最終影響實(shí)際的治污效果。

（四）收費(fèi)率低，政府財(cái)政資金支持有限。由于農(nóng)村人口密度小，人員流動(dòng)性大及農(nóng)村存在大量自備井等特點(diǎn)，村鎮(zhèn)用水與實(shí)際排水之間難以形成正常的線性比例關(guān)系，農(nóng)村污水處理費(fèi)的征收難度相對較大。同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)政府自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政本身已經(jīng)是捉襟見肘，財(cái)政上對污水處理項(xiàng)目的可承受能力很有限。

因此，在開展農(nóng)村污水處理PPP項(xiàng)目過程中，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村污水處理自身的特征，有針對性地提出解決方案，并在合同內(nèi)設(shè)置好可操作性的實(shí)施路徑，為項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營提供最基礎(chǔ)的契約保障。

三、PPP項(xiàng)目合同編制的主要思路

PPP項(xiàng)目合同的各方當(dāng)事人均是平等主體，以市場機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利、義務(wù)。在PPP合同的約定框架下，項(xiàng)目合同要與相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范做好銜接，確保內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)合理、具有可操作性，并能夠有效促進(jìn)PPP項(xiàng)目合同的各環(huán)節(jié)的執(zhí)行。因此，在在PPP項(xiàng)目合同的編制工作中，建議從以下四個(gè)方面進(jìn)行考慮：

（一）注重風(fēng)險(xiǎn)分配的合理性。一般情況下，政府方是PPP項(xiàng)目的發(fā)起人，一直主導(dǎo)著項(xiàng)目準(zhǔn)備和項(xiàng)目采購階段的各項(xiàng)工作，往往使得實(shí)施方案和PPP項(xiàng)目合同中出現(xiàn)政府卸包袱的現(xiàn)象，將部分應(yīng)由政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至社會(huì)資本方。本來在PPP項(xiàng)目中，政府方進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是無可厚非的，但是，對于社會(huì)資本方來說，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越高，獲得的回報(bào)也應(yīng)該越高，在以保本微利為原則的農(nóng)村污水處理這類型項(xiàng)目中，如果過分地將相關(guān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)推向社會(huì)資本方，企業(yè)“無利可圖”，最終影響的還是項(xiàng)目的落地。

（二）注重合同條款設(shè)置的可操作性。PPP項(xiàng)目合同是政府和社會(huì)資本方在合作期內(nèi)的行為準(zhǔn)則，因此，在同一個(gè)事項(xiàng)上，實(shí)施方案注重的是方向性，而在PPP合同更應(yīng)該注重條款約束的可操作性。在PPP項(xiàng)目合同中，上至工程驗(yàn)收、運(yùn)營績效考核，下至發(fā)票請款、通知送達(dá)，都應(yīng)該根據(jù)雙方實(shí)際請款進(jìn)行準(zhǔn)確設(shè)定相關(guān)流程。以污水處理項(xiàng)目為例，在設(shè)定付款條款時(shí)，既要考慮處理達(dá)標(biāo)時(shí)的污水處理費(fèi)支付流程和處理不達(dá)標(biāo)時(shí)違約扣款流程，同時(shí)還需要考慮出水質(zhì)量爭議時(shí)的污水處理費(fèi)支付流程。若合同中不對此進(jìn)行設(shè)置，在出水質(zhì)量有爭議時(shí)，只能引用爭議解決條款，待爭議解決后，原來有爭議部分的欠款可能已經(jīng)累積到觸發(fā)其他違約條款的地步。

（三）注重合同條款與項(xiàng)目特征的匹配性。雖然，國家發(fā)改委和財(cái)政部先后發(fā)布了PPP合同藍(lán)本，但是，不同項(xiàng)目有不同的特點(diǎn)，PPP項(xiàng)目合同在編制過程中，應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目相關(guān)的邊界條件進(jìn)行具體的條款設(shè)定。以粵西某縣級市農(nóng)村污水PPP項(xiàng)目為例，其包含10個(gè)鎮(zhèn)級污水處理廠及相關(guān)配套管網(wǎng)，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營時(shí)間邊界是不能籠統(tǒng)地用“建設(shè)期3年+運(yùn)營期27年=合作期30年”的傳統(tǒng)模式進(jìn)行設(shè)置，而應(yīng)該按照“成熟一個(gè)、建成一個(gè)、驗(yàn)收一個(gè)、運(yùn)營一個(gè)”的思路，以每個(gè)鎮(zhèn)的污水處理系統(tǒng)作為邊界進(jìn)行條款的設(shè)置。

（四）注重責(zé)任和義務(wù)的適應(yīng)性。一個(gè)市政基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目，不管是否采用PPP模式，都改變不了政府在其中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。在某些農(nóng)村污水處理PPP項(xiàng)目合同中，把辦理污水處理廠規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境影響評價(jià)等工作統(tǒng)統(tǒng)都?xì)w為社會(huì)資本方的責(zé)任，試想，涉及到村鎮(zhèn)集體用地和環(huán)保設(shè)施建設(shè)避鄰效應(yīng)等敏感事項(xiàng)，根本不是一個(gè)市場化企業(yè)所能夠承擔(dān)的。

四、污水處理PPP項(xiàng)目合同中的若干注意事項(xiàng)

當(dāng)前，污水處理項(xiàng)目在PPP模式上的應(yīng)用已得到了多年實(shí)踐，累積了大量的經(jīng)驗(yàn)。在進(jìn)行農(nóng)村污水PPP項(xiàng)目合同編制時(shí)，如下幾個(gè)方面值得注意：

（一）資產(chǎn)權(quán)屬的認(rèn)定和辦理。國家發(fā)改委印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》第八條第5項(xiàng)：“項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬是指明確合作各階段項(xiàng)目有形及無形資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的歸屬。項(xiàng)目資產(chǎn)主要包括土地和土地上的附著物、設(shè)施設(shè)備等”。在污水處理PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目用地一般都是劃撥土地，所有權(quán)為政府方，在合作期內(nèi)土地所有權(quán)不發(fā)生改變，因此，按照“房隨地走”的原則，項(xiàng)目土地附著物、建（構(gòu)）筑物、污水處理設(shè)施及設(shè)備等產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)）屬于政府方，有不少PPP合同約定項(xiàng)目建成后將辦理相關(guān)資產(chǎn)的確權(quán)手續(xù)。但是，項(xiàng)目資產(chǎn)確權(quán)辦理為歸屬政府方后可能為項(xiàng)目實(shí)施帶來不少負(fù)面影響：例如，設(shè)備購置和售后服務(wù)合同的甲方是項(xiàng)目公司，資產(chǎn)辦理確權(quán)后，可能影響設(shè)備供應(yīng)商后續(xù)服務(wù)的正常執(zhí)行；再例如，設(shè)備的大修、更換、報(bào)廢、重置等可能觸及國有資產(chǎn)管理的規(guī)則，使得項(xiàng)目實(shí)施變得繁瑣。因此，建議在PPP合同中，只明確了資產(chǎn)權(quán)屬，不約定辦理資產(chǎn)的確權(quán)手續(xù)。

（二）項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制。污水處理項(xiàng)目目前無法實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)，只有采用政府付費(fèi)方式，即政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，目前政府付費(fèi)參數(shù)的選擇主要是根據(jù)污水處理量和出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況。在農(nóng)村污水處理項(xiàng)目中，由于農(nóng)村人口波動(dòng)大、雨污分流措施不到位等原因，難以采用傳統(tǒng)的“處理量+出水達(dá)標(biāo)”的付費(fèi)考核模式。近兩年，行業(yè)內(nèi)對農(nóng)村污水PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制進(jìn)行了完善：一方面，對污水處理能力的考核重點(diǎn)從出水達(dá)標(biāo)水量轉(zhuǎn)為出水污染物削減量；另一方面，付費(fèi)計(jì)量從單純的按水量計(jì)量，轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭涮坠芫W(wǎng)建設(shè)可用性付費(fèi)+污水處理績效付費(fèi)”的模式。整體看，通過對回報(bào)機(jī)制的一系列的完善，既能對社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力，又避免產(chǎn)生超額利潤而加劇財(cái)政付費(fèi)負(fù)擔(dān)。

（三）收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制。調(diào)價(jià)機(jī)制有公式調(diào)整機(jī)制和協(xié)商調(diào)整機(jī)制兩種。目前采用比較多的是公式調(diào)整機(jī)制，通常會(huì)以電費(fèi)、人工費(fèi)、化學(xué)藥劑費(fèi)、企業(yè)稅收等指數(shù)等作為主要的調(diào)價(jià)因子，當(dāng)上述因子變動(dòng)達(dá)到約定的幅度時(shí)即可觸發(fā)調(diào)價(jià)程序，按調(diào)價(jià)公式自動(dòng)調(diào)整定價(jià)。對于農(nóng)村污水處理項(xiàng)目，由于招標(biāo)采購時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)用地的不確定性、中標(biāo)處理工藝的差異性、管網(wǎng)建設(shè)條件未能落實(shí)等實(shí)際情況，在項(xiàng)目PPP合同的調(diào)價(jià)機(jī)制中，還應(yīng)明確約定具體的工程造價(jià)導(dǎo)致的價(jià)格調(diào)整情形。工程造價(jià)導(dǎo)致的價(jià)格調(diào)整，比較客觀的計(jì)算方式是根據(jù)約定條件下的工程決算金額，再綜合中標(biāo)時(shí)財(cái)務(wù)方案得出的投資收益率進(jìn)行推算具體的污水處理費(fèi)服務(wù)費(fèi)付費(fèi)金額；亦有通過在合同中設(shè)定類線性的模型進(jìn)行相關(guān)價(jià)格的調(diào)整，如決算投資每減少100萬，相關(guān)服務(wù)費(fèi)下調(diào)0.1元的約定。

從上述分析可見，PPP項(xiàng)目兼具長期性、復(fù)雜性與多樣性，項(xiàng)目所處地域、行業(yè)、市場環(huán)境等情況的不同，各參與方合作意愿、風(fēng)險(xiǎn)偏好、談判能力等方面的差異，最終表現(xiàn)為合同內(nèi)容上的千差萬別。加強(qiáng)PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程管理，通過合同正確表達(dá)雙方意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利，是政府和社會(huì)資本長期友好合作的重要基礎(chǔ)，也是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的重要保障。